今年以來，民間投資增速斷崖式下滑問題已引起各方高度關注。國務院為此專門派出9個督查組，赴18個省份督查。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，今年前5月累計全國固定資產投資增速較去年同期略有下降，但累計民間投資增速卻自年初開始即快速下降，1-5月同比名義增長僅為3.9%，較去年同期增速約下降了8個百分點。
資料來源：國家統(tǒng)計局
民間投資增速快速下降，從經濟基本面角度看，是勞動力供給處于下降通道、國際經濟形勢不容樂觀、經濟結構轉型處于加速期等因素不斷累積導致的結果。從民間投資的制度環(huán)境以及政策支持體系來看，國務院督查組指出：彈簧門、玻璃門問題未能得到有效解決，企業(yè)負擔重、融資難融資貴問題日益突出，參與PPP項目難度大等因素都影響了民間投資積極性。
6月29日劉家義審計長代表國務院所做的審計工作報告，為我們理解當前民間投資增速斷崖式下降提供了另外一個視角。審計發(fā)現(xiàn)，至2015年底，中央財政出資設立的13項政府投資基金募集資金中，有1082.51億元（占30%）結存未用。抽查創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)現(xiàn)，通過審批的206個子基金中，有39個因未吸引到社會資本無法按期設立，財政資金13.67億元滯留在托管賬戶；已設立的167個子基金募集資金中有148.88億元（占41%）結存未用，其中14個從未發(fā)生過投資。地方政府投資基金也存在類似現(xiàn)象，抽查設立的6項基金發(fā)現(xiàn)，財政投入187.5億元中，有124億元（占66%）轉作了商業(yè)銀行定期存款。這表明，作為改革新方向的政府投資基金雖啟動較快、籌集的資金規(guī)模較大，但由于存在管理效率不高等問題，從效果上看啟動的項目不多，由此導致其拉動社會資本擴大投資效果不明顯。
經濟基本面對民間投資的影響持久而緩慢，玻璃門、彈簧門、融資難、融資貴等問題長期存在，且隨著改革深化一定程度上已得到改善，這些因素均對民間投資有重要影響，但均不足以解釋今年以來的民間投資增速過快下降。與之比較，審計報告所指出的財政支持產業(yè)政策處于轉換期、政府投資基金管理效率不高這一特殊因素，恰是當前時間點政策支持體系的較大變化，對今年以來民間投資增速過快下降解釋力更強。
政府投資基金是貫徹十八屆五中全會提出的“發(fā)揮財政資金撬動功能，創(chuàng)新融資方式，帶動社會資本參與投資”，創(chuàng)新財政投入方式的一項重要改革。受發(fā)展階段和國情的影響，我國財政的一大特點是大量資金用于支持產業(yè)發(fā)展。財政支持產業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)模式，更多是大量設立專項資金，然后經企業(yè)申請項目補貼獲取各類資金支持的方式。經過多年運行，傳統(tǒng)模式的弊端日益明顯，以往年份的審計報告對此多有揭示。從財政角度看，專項資金項目補貼方式存在項目設立比較分散，存在“碎片化、部門化、司處化”等現(xiàn)象；資金分配較為隨意，部分由個別部門說了算，尋租現(xiàn)象嚴重；補貼資金績效難以考察，政策目標是否實現(xiàn)無法核實，等等問題。從企業(yè)角度看，補貼資金雖無須返還，但需要填寫大量申請表格，還要應付各類檢查，間接成本同樣不容忽視。實踐中，甚至存在專業(yè)中介公司專門為企業(yè)騙取補貼資金的現(xiàn)象。
在審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督揭示相關問題的推動之下，傳統(tǒng)模式存在的重重弊端逐步被重視，政府投資基金應運而生。自2000年以來，合并財政專項資金設立政府投資基金開始試水，在實踐中運用越來越廣泛。到十八屆三中全會之后，以政府投資基金替代傳統(tǒng)的項目補貼方式支持產業(yè)發(fā)展，逐步被確立為今后財政支持產業(yè)發(fā)展的主要方向，也是一項重大的制度創(chuàng)新。財政部于2015年12月發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》，2016年2月又發(fā)布《關于財政資金注資政府投資基金支持產業(yè)發(fā)展的指導意見》，構建了政府投資基金運轉的基本政策框架。按照相關文件要求，政府投資基金應按照“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行運作，可采用公司制、有限合伙制和契約制等不同組織形式進行運作；基金投向要實現(xiàn)政府公共職能屬性與市場資本逐利屬性的有機統(tǒng)一；政府投資基金主要投向國民經濟中具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)，其中對支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持中小企業(yè)發(fā)展、支持產業(yè)轉型升級和發(fā)展都主要屬于民間投資領域；“政府引導、市場運作”的要求表明，政府支持產業(yè)發(fā)展不再是無償?shù)模菓谢貓蟆?/p>
在中央相關政策的引導推動之下，政府投資基金目前已呈井噴之勢。有關統(tǒng)計顯示：截止2015年底，國內共成立780只政府引導基金，基金規(guī)模達21834.37億元；其中2015年新設立的政府投資基金為297只，基金規(guī)模達15089.96億元。基金規(guī)?？焖僭黾樱侵匾母母锍晒?，表明以政府投資基金為支持產業(yè)發(fā)展的主要方向，符合各方需求。然而從對實體經濟的影響來說，政府投資基金的資金到位了，還要落實到具體項目或企業(yè)中，才是真正發(fā)揮出以杠桿作用拉動民間投資的效果。從審計結果看，仍有大量資金“趴在賬上睡大覺”，未能有效落實到具體項目和企業(yè)，也沒有投入實體經濟去撬動民間投資。顯然，政策轉換期的這一特殊問題，也是影響當前民間投資增速快速下降的重要因素。
為什么資金規(guī)模如此龐大的政府投資基金未能有效落實到項目中，發(fā)揮出撬動民間投資的杠桿功能？審計報告指出了當前政府投資基金管理體制機制領域的諸多問題。正是這些體制機制問題的綜合影響，才導致當前政府投資基金的管理效率不高，拉動民間投資效果不明顯。
一是相關配套政策不到位，對投資項目要求較高。目前各類政府投資基金所投項目不多，大量資金趴在賬上，固然有成立時間較短、經濟下行趨勢下可投項目較少等客觀因素的影響，更重要的影響因素還在于基金投資的配套政策不到位，流程不清晰、不合理，部分基金對投資項目選擇的要求過高。基金項目選擇管理流程不夠優(yōu)化，是當前落實投資項目較少的重要原因。
二是各類政府投資基金設立時統(tǒng)籌不夠，比較分散，投向重復。重點產業(yè)支持的傳統(tǒng)補貼模式，一大弊端就是缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，各類補貼項目的設立比較分散，背后往往有部門利益的影子。設立政府投資基金的目的之一，就是要整合各類財政補貼項目，解決資金分散、投向重復等問題。然而審計發(fā)現(xiàn)，一些政府投資基金就是原來的產業(yè)補貼項目簡單轉換而來，缺乏整合，投向或重復或近似，基金的管理效率和資金的配置效率依然低下。
三是部分政府性投資基金運作中存在偏離政策目標問題，影響資金安全。具體體現(xiàn)是部分創(chuàng)業(yè)投資基金、戰(zhàn)略性新興產業(yè)基金，部分投資項目并不符合其設立時所確立的政策目標，項目回報也存在風險。
政府投資基金是改革新生事物，是政府投資領域貫徹十八屆三中全會提出的“讓市場發(fā)揮決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”改革總原則的重要制度創(chuàng)新。一些設立時間較早的政府投資基金，如農業(yè)生產發(fā)展基金等，其撬動社會資本投資于農業(yè)產業(yè)化，維持自身可持續(xù)發(fā)展的成效已充分體現(xiàn)。國家審計要發(fā)揮在國家治理體系中的基石和重要保障作用，具體體現(xiàn)就是通過反映真實情況，揭示風險隱患，揭示重大體制機制制度問題，促改革、促發(fā)展。審計報告揭示出的當前政府投資基金運行中存在的問題，并非是否定政府投資基金制度創(chuàng)新的價值，而是要促進進一步完善制度、規(guī)范管理，為改革發(fā)展保駕護航。為更好發(fā)揮政府投資基金的功能，審計報告提出了基金設立時注重統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化管理流程，優(yōu)化投資收益補償機制，注重提升政策效果等政策建議。
政府投資基金的改革和發(fā)展還在進行中。2015年底已達2萬億以上的規(guī)模，2016年還陸續(xù)有新的基金設立，加上其財政資金的杠桿作用，可以想象政府投資基金拉動民間投資的潛力有多大。解決好當前政府投資基金運行中存在的突出問題，對進一步發(fā)揮其拉動民間投資的作用，促進產業(yè)轉型發(fā)展至關重要。
（汪德華、徐永勝，社科院財經戰(zhàn)略研究院課題組）
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