【建緯觀點】PPP+EPC模式的法律風(fēng)險及其防范

曹珊

全國律師協(xié)會建設(shè)工程與房地產(chǎn)委員會 秘書長

上海市建緯律師事務(wù)所副主任、PPP中心主任

上海市建緯（南京）律師事務(wù)所主任

2017年7月25日，建緯律師事務(wù)所受國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國石油和化工勘察設(shè)計協(xié)會委托，承擔(dān)了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》的起草工作，成立了由朱樹英主任任組長、曹珊副主任和韓如波主任助理任副組長的管理辦法（草案）課題組，總分所五十余名高級合伙人以及有專業(yè)背景的資深律師參與了此項課題。建緯總分所專業(yè)律師的積極參與，提高了在工程總承包和“PPP+EPC”模式的法律服務(wù)專業(yè)知識和專業(yè)能力。

2017年12月28日，住建部《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（征求意見稿）發(fā)布，標(biāo)志著工程總承包時代的強勢來臨！近年來，我國EPC模式的運用相對成熟，EPC總承包商參與PPP項目能夠取得經(jīng)濟效益，滿足自身的發(fā)展需要。PPP＋EPC模式也得到了廣泛應(yīng)用。

在此背景下，上海市建緯律師事務(wù)所副主任、南京分所主任曹珊律師，就“PPP+EPC模式”進行研究，并成文于《PPP+EPC模式的法律風(fēng)險及其防范》，文章首發(fā)于《建緯律師》所刊增刊第15期“工程總承包專題”。

一、PPP+EPC模式的概念簡析

“ PPP+EPC ”模式，是指總承包商通過“PPP” 投融資的方式介入項目，實施設(shè)計、施工、采購等總承包的交鑰匙工程，并且投資企業(yè)通過特許經(jīng)營協(xié)議，獲得相應(yīng)回報，在約定周期后將設(shè)施移交給政府部門。

（一）PPP模式簡析

PPP （Public-Private Partnership）的應(yīng)用領(lǐng)域涉及了一切公共領(lǐng)域，例如醫(yī)療衛(wèi)生、市政設(shè)施、交通設(shè)施、環(huán)境治理、教育、國防等領(lǐng)域；電信、電力能源、交通運輸及市政項目是金額最大的四個領(lǐng)域。

 PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府方與社會資本方形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標(biāo)。目前認可的 PPP 模式主要分為以下三種：外包類、特許經(jīng)營類（包括 BOT及變身、BOOT、O&M、MC）、私有化類。

（二）EPC模式簡析

EPC（Engineering，Procurement and Construction）是對工程項目的設(shè)計、施工、采購等實施總承包，即交鑰匙工程，也就是總承包單位通常通過固定總價合同將建設(shè)工程項目承包，并且承擔(dān)項目所有的勘查、設(shè)計、采購、施工，對所承包建設(shè)工程的進度、投資、質(zhì)量、安全等全面負責(zé)，總承包方通過優(yōu)化整合，最終向發(fā)包方交付一個符合合同規(guī)定、并通過竣工驗收的建設(shè)工程承包模式。

 總承包單位在長期的工程管理中，擁有一批優(yōu)秀的各種專業(yè)的人才，可以對整個建設(shè)項目實行全面的、科學(xué)的、動態(tài)的管理，這是臨時性的組織、籌建處、指揮部直接進行項目管理所無法實現(xiàn)的。在EPC模式下，發(fā)包方提出投資要求和意向，把項目的勘察工作、設(shè)計、工程材料和設(shè)備采購、施工等工作都交給總承包單位，這在國際上采用很普遍，優(yōu)勢是在于和其他工程項目管理模式相比：較好的避免了設(shè)計與施工、材料、設(shè)備采購脫節(jié)的矛盾，設(shè)計在建設(shè)過程中能充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，可優(yōu)化整體方案，各階段的工作可合理深度交叉；以總承包單位為核心，能有效的工期、費用、質(zhì)量和安全管理進行綜合控制。

二、PPP+EPC模式的發(fā)展背景

在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，PPP模式毫無疑問是近兩年最受矚目的焦點。而PPP+EPC模式，是指在采用PPP模式建設(shè)運營的項目中，政府在依法選擇PPP模式下的社會投資人的同時，確定項目的建設(shè)工程承包方。由于我國基礎(chǔ)設(shè)施投資日趨大型化、復(fù)雜化和集成化，政作府為業(yè)主方傾向于采用工程總承包模式，由一家承包商來承擔(dān)某一項目的工程設(shè)計、材料設(shè)備采購和項目施工等全部工作。在政策環(huán)境上，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》以及財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016] 90號）中關(guān)于“兩招并一招”條文的出臺，以避免“二次招標(biāo)”的操作方式使得PPP＋EPC模式有了廣闊發(fā)展的空間。同時，我國EPC模式的運用相對成熟，EPC總承包商參與PPP項目能夠取得經(jīng)濟效益，滿足自身的發(fā)展需要。因此，近年來，PPP＋EPC模式應(yīng)用較為廣泛。例如，2016年甘肅省蘭州市中通道高速工程，廣西北流市印塘圭江大橋及引道工程，浙江省杭州市大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)工程等，均采用了PPP＋EPC模式。

在國家力推PPP模式的背景下，很多沒有建設(shè)工程背景的企業(yè)尤其是金融企業(yè)涌入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。這些金融企業(yè)在資本籌集方面相對于工程建設(shè)企業(yè)擁有更強的優(yōu)勢，然而在工程建設(shè)方面經(jīng)驗的欠缺使得這些金融企業(yè)必須與工程建設(shè)企業(yè)進行合作，以便在與政府進行協(xié)商洽談的過程中可以更加全面、深入、充分地控制整個項目的進程與風(fēng)險。與此同時，工程建設(shè)企業(yè)也愿意與金融企業(yè)進行合作，從而獲取更多的項目機會。在此情形下PPP+EPC模式項目架構(gòu)有了新發(fā)展，即工程建設(shè)企業(yè)與金融企業(yè)組成聯(lián)合體參加PPP項目社會資本方投標(biāo)。其中，工程建設(shè)企業(yè)作為共同的投資人，并在中標(biāo)后作為PPP項目建設(shè)承包商與項目公司簽訂建設(shè)合同。

在“PPP+EPC”模式之下，EPC 總承包商通過“PPP”投融資的方式介入項目，實施設(shè)計、施工、采購等工程總承包工作；而投資企業(yè)通過特許經(jīng)營協(xié)議，獲得相應(yīng)回報，在約定期限屆滿后將設(shè)施移交給政府。

三、PPP+EPC模式的優(yōu)勢

（一）減輕政府財政壓力，創(chuàng)新項目融資模式
     

 為發(fā)展和維持日益增長的人口所需的基礎(chǔ)設(shè)施，政府面臨的融資壓力也越來越大。推進城鎮(zhèn)化，修繕老舊設(shè)施，滿足新進入城鎮(zhèn)的居民的公共需求，以及完善公共服務(wù)缺失或供給不足地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施等，都是政府部門面臨的挑戰(zhàn)。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施的運營經(jīng)常產(chǎn)生赤字，只能靠財政補貼，這也增加了公共資源的支出。面臨上述壓力，大多數(shù)政府的財力有限，融資壓力巨大是成為調(diào)動社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要原因。若PPP模式設(shè)計合理，則可調(diào)動此前閑置且正在尋求投資機遇的本地、地區(qū)或國際范圍內(nèi)的社會資本。社會資本方進入PPP項目是為了利用其管理能力和經(jīng)驗（特別是公用事業(yè)）獲利。參與PPP項目的社會資本方通過提供服務(wù)獲得政府補償，從而獲取適當(dāng)?shù)耐顿Y回報。

（二）政府方和社會資本方取長補短，發(fā)揮各自優(yōu)勢，彌補對方不足

雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，提高生產(chǎn)效率。由政府財政單獨投資并進行經(jīng)營管理的生產(chǎn)方式往往缺乏效率，比如財政資金是共有資金，使用財政資金是在花政府的錢辦公眾的事，難免缺乏效率。采取PPP項目模式則是轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)花自己的錢辦自己的事，必將提高生產(chǎn)效率。

（三）設(shè)計方案更為合理

PPP模式結(jié)合EPC模式在設(shè)計本工程時，某些工程部位的設(shè)計不能直接套用以前的設(shè)計模式時，而需要在滿足符合規(guī)范的情況下更精細經(jīng)濟地規(guī)劃設(shè)計，因此施工企業(yè)在設(shè)計階段與設(shè)計單位深入溝通、密切合作，這樣對企業(yè)管理人員綜合能力的提高具有極大的推動作用；由于設(shè)計、采購、施工都可以在一個項目部宏觀控制下完成，技術(shù)人員可以相互交流，密切配合，使得設(shè)計更加易于施工操作，更經(jīng)濟合理。同時，設(shè)計、采購、施工階段部分工作重疊進行，大大縮短了工程工期。工期的縮短降低了工程費用，工程也可以早日投產(chǎn)使用創(chuàng)造效益。

（四）適應(yīng)工程建設(shè)市場和企業(yè)需要，提高經(jīng)濟效率

在該模式下，項目建設(shè)成本、運營成本、維修和翻新成本以及私營機構(gòu)的融資成本統(tǒng)稱為PPP合同約定成本，由于EPC模式在建設(shè)施工、技術(shù)、運營管理等方面的相對優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，PPP合同約定成本會小于政府方獨立開展項目時的相應(yīng)成本，形成了PPP+EPC項目的優(yōu)勢。

（五）把EPC模式的資源整合管理方式融入PPP模式

 PPP+EPC模式能較好地將項目的投資、工期、質(zhì)量控制在最合理的范圍內(nèi)，這對于PPP項目的總?cè)谫Y及資金鏈形成了目標(biāo)計劃，較好的保證項目實施。

（六）避免“二次招標(biāo)”

 PPP項目采購?fù)ǔ儆凇墩少彿ā芬?guī)范的行為，而PPP項目中的工程建設(shè)又通常屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條第一款所規(guī)定的“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目”。依照該兩法規(guī)定，PPP項目需采用競爭方式選擇社會投資人，而工程建設(shè)需招標(biāo)選擇施工單位。對于想通過“PPP”投融資方式介入項目的工程承包方而言，“二次招標(biāo)”可能會使其面臨在社會資本方的遴選中不能中標(biāo)的風(fēng)險，而PPP+EPC模式的操作方式有機會解決該問題。

四、PPP+EPC模式下常見的法律風(fēng)險

PPP+EPC模式融合了PPP模式和EPC模式，但我國在兩種模式的各自進程上尚處于探索階段，在法律法規(guī)上存在諸多缺失和相互矛盾之處，在兩者的融合上更缺乏有效的論證和足夠法律支撐，導(dǎo)致在實際操作中該模式存在較多的法律風(fēng)險，現(xiàn)簡要分析如下：

（一）“兩招并一招”是否合法的風(fēng)險

“兩招并一招”模式在PPP+EPC模式中的實施，這是PPP+EPC模式中最主要的風(fēng)險之一。需要特別指出的是，PPP+EPC模式并不是PPP模式的一種具體模式，PPP+EPC模式的提出是順應(yīng)眾多工程承包商投資PPP項目的需要。PPP+EPC模式下實施的“兩招并一招”，其法律依據(jù)為《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條所規(guī)定的“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的項目可以不進行招標(biāo)”。但從法律規(guī)定看，符合允許《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條所提到的“可以不進行招標(biāo)”的范圍是有要求的，行政法規(guī)中僅僅明確該規(guī)定可以適用于“特許經(jīng)營項目”而并非所有“PPP項目”。然目前尚未有任何法律法規(guī)明確規(guī)定 “特許經(jīng)營項目”和“PPP項目”是含義相同、可以互相替換的概念，“特許經(jīng)營項目”僅僅是“PPP項目”中的一部分，“PPP項目”是比“特許經(jīng)營項目”更寬泛的一個概念。

雖然財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016] 90號）第九條規(guī)定：“對于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進行招標(biāo)。”該條中沒有明確該條僅適用于特許經(jīng)營項目，而是可以適用于所有PPP項目。但財金[2016] 90號文由于其法律位階較低，在“特許經(jīng)營項目”和“招標(biāo)方式”等方面的規(guī)定與《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》的相關(guān)規(guī)定沖突，在合法性上仍然存在著疑問。還有目前的《政府與社會資本合作條例》（征求意見稿）第二十四條規(guī)定：“實施合作項目所需的建設(shè)工程、設(shè)備和原材料等貨物以及相關(guān)服務(wù)，社會資本方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，且在選擇社會資本方時已經(jīng)作為評審因素予以充分考慮的，可以由社會資本方自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供?！保摋l例尚未正式出臺。由于缺乏較高位階的法律法規(guī)明確所有PPP項目及在只要是采用競爭方式采購社會資本方的情況下其采用EPC總承包時“兩招并一招”的合法性，在此情況下，PPP+EPC模式下的“兩招并一招”在某些項目和非招標(biāo)采購方式下操作可能會被認定為“合理而不合法”。

（二）價格機制安排不合理的風(fēng)險

一般地，PPP項目完成社會資本方招標(biāo)后，再由SPV項目公司與中標(biāo)社會資本中有承包資質(zhì)和能力的一方簽署EPC合同，并非一次性完成。但是PPP項目在社會資本方采購環(huán)節(jié)中，政府方和中標(biāo)的社會資本方卻是一并完成了在此后環(huán)節(jié)中EPC合同中涉及的相關(guān)價格的邊界條件的確定。因此，作為PPP項目中的社會資本方的組成部分，工程承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)就其所考慮、關(guān)切的工程價格方面的安排在PPP項目采購階段就應(yīng)與政府方展開磋商和談判，以維護自身的利益。否則，會造成社會資本方中選、PPP項目合同及EPC合同的權(quán)利義務(wù)設(shè)置完畢之后，或在工程實際建設(shè)過程中，社會資本方就EPC合同的價格問題已經(jīng)失去了和政府方進行商榷的余地，工程承包企業(yè)也因此承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。政府方亦然，其需要就其利益關(guān)切在采購環(huán)節(jié)就進行落實。

同時，PPP項目SPV項目公司的管理層主要由中標(biāo)社會資本方派出，現(xiàn)實中社會資本方往往只關(guān)注工程利潤，而工程利潤的多少又與工程總投資密切相關(guān)。如果一個PPP項目在社會資本方中標(biāo)時，工程設(shè)計圖紙尚未完成，這個時候，因工程建設(shè)采用的是EPC模式又是固定總價合同時，由于前期設(shè)計方案論證不夠充分，由此會留下諸多隱患，且日后也難以解決；如果采用的是單價合同，結(jié)算價格按照實際工作量據(jù)實調(diào)整，社會資本方主導(dǎo)的SPV項目公司主觀上很難有優(yōu)化設(shè)計、節(jié)約投資的動力，項目后期結(jié)算、財政審核、審計勢必工作量大、周期長，雙方容易產(chǎn)生分歧，可能會影響政府付費或可行性缺口補助的按期支付，并導(dǎo)致政府方的實際支付額超出財政承受能力論證報告的計劃支付額。

（三）總承包企業(yè)身份認定的風(fēng)險

雖然在PPP+EPC模式下，金融企業(yè)與工程建設(shè)企業(yè)組成聯(lián)合體進行投標(biāo)，招標(biāo)人將會在確定社會投資人的同時將工程建設(shè)企業(yè)確定為該項目的建設(shè)工程總承包人，但是，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條和財政部財金[2016] 90號文第九條規(guī)定，其可以自行建設(shè)的主體應(yīng)是作為整體的聯(lián)合體投資人（社會資本合作方），而并非聯(lián)合體投資人中的任一成員單位。事實上，如嚴格按《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條規(guī)定執(zhí)行，可以自行建設(shè)的主體至少應(yīng)當(dāng)是SPV項目公司的大股東。但到目前為止，工程建設(shè)企業(yè)作為項目公司小股東而同時獲得承包權(quán)的案例頗多，聯(lián)合體投資人中的小股東作為PPP項目建設(shè)承包方的做法基本為實踐所接受。但是，有些工程建設(shè)企業(yè)認為，既然自身參與聯(lián)合體對PPP項目進行投標(biāo)的目的在于獲得PPP項目施工總承包資格進而獲取工程利潤，參與投資并不符合其商業(yè)利益。因此，盡管在PPP項目投標(biāo)文件中將自身列為投資小股東，卻往往會在公司章程或者其他與實際投資人簽訂的法律文件中，約定了與股東身份應(yīng)當(dāng)擁有的權(quán)利義務(wù)不一致的內(nèi)容。例如，大股東在項目建成后按實際投資額加利息的價格購買工程建設(shè)企業(yè)的股權(quán)；約定工程建設(shè)企業(yè)不參與項目公司管理，也不承擔(dān)項目公司的虧損；將工程建設(shè)企業(yè)的出資時間拖后并在到期前零對價轉(zhuǎn)讓給大股東，以實現(xiàn)其并不實際支付出資的目的等。上述種種約定可能因違法而被投訴，或者因“以合法形式掩蓋非法目的”被判定行為無效而導(dǎo)致對PPP合同政府方的違約，從而可能會使工程建設(shè)企業(yè)失去承包項目的權(quán)利。

 如果選擇簽訂“黑白合同”，不公開真實的法律關(guān)系，黑合同可能因不能獲得法院支持而無法實施。同時，由于PPP項目的公共性質(zhì)，這樣的“黑合同”很可能因引起公眾的異議和猜測，而對整個項目的順利實施產(chǎn)生重大的不利影響。

實際上，在約定工程建設(shè)企業(yè)出資時間拖后、零對價轉(zhuǎn)讓給大股東的此類安排里，工程建設(shè)企業(yè)對項目公司在股權(quán)轉(zhuǎn)讓前發(fā)生的債務(wù)，可能會被認定需要在其承諾的投資金額范圍內(nèi)承擔(dān)連帶責(zé)任，上述約定不一定能夠降低工程建設(shè)企業(yè)的出資風(fēng)險。

有鑒于此，工程建設(shè)企業(yè)在參與聯(lián)合體投標(biāo)PPP+EPC項目時，要么真正成為項目投資人，履行股東的相應(yīng)權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)；要么在后期選擇通過實施方案約定的方式或其他與各方商定的合法方式退出PPP項目，而不是約定上述類似于做名義投資人。

（四）投標(biāo)報價的法律風(fēng)險

對于工程建設(shè)企業(yè)來說，有一個非常重要的問題需要慎重考慮：在投標(biāo)過程中，工程建設(shè)企業(yè)的各種測算是從建設(shè)工程承包方角度還是從投資方角度做出。該問題在投標(biāo)時應(yīng)經(jīng)反復(fù)比算權(quán)衡并必須予以明確，否則非常有可能在與政府方之間PPP合同總投資計算及與項目公司之間EPC合同價款計算時產(chǎn)生爭議，甚至蒙受損失。尤其是作為投資人還要考慮的資本金收益問題，而不僅僅是建設(shè)期融資成本；要考慮資金的折現(xiàn)率取值不當(dāng)帶來的報價風(fēng)險；工程總價分類下浮的比例失當(dāng)帶來的報價風(fēng)險；原財政承受能力測算數(shù)值存疑引起的報價風(fēng)險從而帶來政府的支付風(fēng)險等等。

（五）項目投資的金融風(fēng)險

 PPP 運行模式的實施核心之一是SPV公司的設(shè)立，該公司可以通過股份募集、銀行貸款、發(fā)債、資產(chǎn)證券化等單一或者混合的市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對SPV公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)授予特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，但不承擔(dān)投資者償債責(zé)任；與一般的投資項目不同，PPP項目具有投資巨大、杠桿融資高、建設(shè)投資期長、融資成本較高等特點，在這種投資過程中存在著匯率風(fēng)險、利率風(fēng)險、通貨膨脹等風(fēng)險。

 風(fēng)險分擔(dān)是項目發(fā)起人進行風(fēng)險管理的重要措施，項目發(fā)起人需要在項目的前期與政府機構(gòu)、貸款銀行以及各方參與者進行多次的談判，并通過簽訂合同的方式實現(xiàn)項目風(fēng)險的轉(zhuǎn)移，從而降低自身面臨的風(fēng)險。PPP+EPC模式即是政府方在采購社會資本方時，除了將項目全生命周期的大部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本方外，還就項目總投資中占絕對比例的建設(shè)成本固定，將建設(shè)期總投資的風(fēng)險鎖定的進一步風(fēng)險轉(zhuǎn)移的方式。故，社會資本方在該模式下更要充分解讀我國金融市場的走向、融資的風(fēng)險及金融系統(tǒng)的宏觀、中觀風(fēng)險，以保障在該模式下的合理回報的實現(xiàn)。

（六）項目建設(shè)過程中的風(fēng)險

“PPP+EPC”模式下，EPC 承包商既是投資建設(shè)方又是工程總承包商（包括設(shè)計+施工），因此工程監(jiān)理的獨立性得不到保障，建設(shè)過程中暴露的問題往往在事后才被發(fā)現(xiàn)。在PPP+EPC合同條件下，建造風(fēng)險涉及工程設(shè)計、材料設(shè)備采購、工程施工。首先，工程設(shè)計工作由社會資本方承擔(dān)，相應(yīng)的設(shè)計錯誤和缺陷也是由社會資本方承擔(dān)。因此，在進行工程設(shè)計時應(yīng)嚴防設(shè)計缺陷的發(fā)生，同時，工程設(shè)計應(yīng)注意不能侵犯知識產(chǎn)權(quán)。其次，材料設(shè)備采購工作的好壞直接關(guān)系到項目的成敗，材料設(shè)備的規(guī)格、型號、數(shù)量是否齊全，質(zhì)量是否符合要求，這些風(fēng)險不單單貫穿整個采購過程，而且直接影響整個工程項目的費用和進度，并決定工程項目建成后能否連續(xù)穩(wěn)定安全運轉(zhuǎn)；最后，施工是工程項目建設(shè)過程中的重要階段之一，它影響到項目的全過程。PPP項目往往集中在能源、交通、市政工程等大型項目上，建設(shè)時間跨度較長，在施工過程中管理難度大，涉及面廣，對環(huán)境的影響大。因此，施工過程中的健康安全問題、環(huán)境問題、人與自然的和諧統(tǒng)一問題是PPP+EPC社會資本方面臨的重要課題。

（七）項目運營過程中的風(fēng)險

PPP的運營風(fēng)險主要有市場收益不足風(fēng)險、配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險、市場需求變化風(fēng)險、收費變更風(fēng)險、政府信用風(fēng)險。為保證項目運營，應(yīng)充分做好市場調(diào)查，做好市場預(yù)測工作和完善風(fēng)險分擔(dān)機制，加強管理人員的風(fēng)險管理意識，設(shè)立強有力的項目運營管理機構(gòu)，建立有效的項目風(fēng)險管理制度和措施，并針對可能發(fā)生的風(fēng)險制定有效的應(yīng)急處置措施。在PPP+EPC模式中，對項目從前期可行性研究、設(shè)計、施工、驗收到運營項目全過程中的各項活動進行有機的計劃、組織、控制、協(xié)調(diào)，主要對工程的設(shè)計和施工標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、進度、費用等關(guān)鍵因素進行嚴密的控制，使各項指標(biāo)控制在預(yù)期的范圍之內(nèi)，不光在建設(shè)期績效考核中取得物有所值的結(jié)論，更要在運營期績效考核結(jié)果中驗證社會資本方建設(shè)期一系列控制水平的高低。如果實施過程中發(fā)生偏離現(xiàn)象，及時預(yù)警并制定相應(yīng)的糾偏措施，保證項目的順利實施和高效運營。

五、PPP+EPC模式下法律風(fēng)險的防范

 PPP+EPC模式講求的是兩種模式的融合，需要在招標(biāo)時就應(yīng)采取合理的價格機制，明確中標(biāo)聯(lián)合體中各方的權(quán)利義務(wù)，確保聯(lián)合體各方在項目實施時，各司其職，避免單獨追求各自的利益，相互推諉，從而產(chǎn)生預(yù)想之外的問題和風(fēng)險。

針對可能產(chǎn)生的風(fēng)險，推薦如下兩種招標(biāo)方案：

（一）PPP項目招標(biāo)時同時明確EPC承包商方案

在PPP+EPC項目中，為避免二次招標(biāo)，比較理想的安排是項目實施機構(gòu)在招標(biāo)確定PPP項目社會資本方的同時明確選定EPC建設(shè)工程承包方，在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人就工程和服務(wù)分別報價。對整個項目而言，不論是PPP部分還是其中的EPC部分，政府對工程報價劃定的邊界條件是一致的，所以要求投標(biāo)人分別報價并不存在障礙。而在項目執(zhí)行過程中，工程費用的實際支付方是項目公司，如果項目公司與工程建設(shè)企業(yè)在工程合同中對EPC中的邊界條件規(guī)定與政府招標(biāo)時規(guī)定的不一致時，則投資方（項目公司）對承包商而言是有理由變更價格的。需要注意的是，在PPP+EPC模式下，要求就服務(wù)價格和工程價格分別報價的案例并不罕見。出于報價習(xí)慣等原因，工程建設(shè)企業(yè)在投標(biāo)報價時往往會忽略投資方報價與承包商報價的區(qū)別，而在簽訂承包合同階段意圖將所能預(yù)期到的變更、索賠等各項風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁由項目公司承擔(dān)，這種操作很可能給自身帶來很大風(fēng)險。

因此，建議工程建設(shè)企業(yè)在準(zhǔn)備報價前，與聯(lián)合體其他成員協(xié)商選定如下任一種方式：一種為工程報價是以投資聯(lián)合體的角度準(zhǔn)備；一種為工程報價以與項目公司簽約的承包方角度進行準(zhǔn)備。如果選擇前者，則在簽訂工程承包合同時，要么完全遵守投標(biāo)時承諾的邊界條件，要么根據(jù)邊界條件的變化相應(yīng)調(diào)整承包價格；如果選擇后者，則有必要事先與聯(lián)合體其他成員明確報價所基于的邊界條件，并告知其在向政府招標(biāo)方提交投標(biāo)報價時，根據(jù)承包方給出的邊界條件和招標(biāo)方給出的邊界條件的區(qū)別，對投標(biāo)報價進行調(diào)整。

（二）PPP+EPC整體采購方案

另一個解決方案是PPP+EPC整體采購，即PPP投融資模式+EPC承發(fā)包模式整體采購，采用固定總價合同。這樣的操作模式，在污水處理項目上已經(jīng)很成熟，在傳統(tǒng)承發(fā)包模式中，也有一些成功案例。一方面可以集思廣益，讓各潛在社會資本參與市場定位、產(chǎn)業(yè)策劃、優(yōu)化設(shè)計方案，使得設(shè)計方案更為合理，更符合市場需求；另一方面，減少設(shè)計變更甚至重大調(diào)整，從而降低項目總投資，減少政府不必要的支出；同時還可以增加項目的收益性，減少項目后期糾紛，使項目得以順利實施。

六、PPP+EPC模式是機遇也是挑戰(zhàn)

EPC模式作為一種新時代提倡的工程項目管理模式，由于工作范圍、責(zé)任界限清晰，建設(shè)期間的責(zé)任和風(fēng)險可以最大程度的轉(zhuǎn)移到承包商，成為業(yè)主在國際工程項目時優(yōu)先選擇的方案。但是在承包商選擇、工程建設(shè)過程中的風(fēng)險方面應(yīng)該特別注意，避免由于上述問題導(dǎo)致投資的失敗。

在基礎(chǔ)設(shè)施市場持續(xù)火熱的情況下，工程建設(shè)企業(yè)進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域參與PPP項目建設(shè)已經(jīng)逐漸成為全新的行業(yè)發(fā)展點。如何在新形勢下掌握新的商業(yè)模式，如何在把握機遇的同時規(guī)避風(fēng)險，如何在各方合作中妥善維護自身的合理利益，這些都是工程建設(shè)企業(yè)需要仔細思考并妥善處理的問題。