在全面建成小康社會與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵時刻，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關(guān)于修改土地管理法的決定，無疑順應(yīng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的核心目標(biāo)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略選擇，回應(yīng)了全面現(xiàn)代化的時代要求。因為土地制度是一個國家經(jīng)濟社會最基本的制度，農(nóng)民與土地的關(guān)系是一個國家最為重要的生產(chǎn)關(guān)系。習(xí)近平總書記就強調(diào)：“我國農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開啟的，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系?！蓖恋厥寝r(nóng)民之根與農(nóng)業(yè)之本，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展最基本的物質(zhì)條件，處于農(nóng)民與國家關(guān)系中的核心地位，決定了處理好農(nóng)民與土地是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中推進動力變革與制度變革的主線。湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專程拜訪全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會陳錫文主任，并就農(nóng)地改革的有關(guān)熱點問題進行了專訪。
陳文勝：土地管理法的修改，比較普遍認(rèn)同的是，明確了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地容許進入市場，破除了城鄉(xiāng)二元土地制度的法律障礙。而不同的意見認(rèn)為，管理范圍是國有土地的城市房地產(chǎn)管理規(guī)定基本上就沒有修改，否則，一旦農(nóng)村集體土地入市，就會產(chǎn)生一系列問題。既然允許集體土地入市就應(yīng)修改憲法，就是城市的土地可以實行國有，也可以實行集體所有。集體所有土地不能進入城市中心和公共事業(yè)，但能不能進一部分到城里來？尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部，兩種公有制能否不非要由規(guī)劃一刀切地劃一條線？隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會公共管理的需要，也不是由規(guī)劃定得了的，要允許不同形態(tài)的公有制存在。而有些人提到了另外一個問題，如果允許集體所有土地全面入市，要研判會造成什么樣的結(jié)果，因為絕大多數(shù)城市住房空置率已經(jīng)非常突出，商品房供應(yīng)已經(jīng)非常過剩了，有些城市房價已經(jīng)跌到比成本還要低，必須特別慎重。
還有一個就是農(nóng)民的現(xiàn)實選擇問題，因為入市在中西部一些地方的收益低，市場的不確定性、尤其是現(xiàn)在經(jīng)濟下行導(dǎo)致市場信心更低，而征地補償標(biāo)準(zhǔn)提高以后，加上社會保障，相比之下變現(xiàn)更快，因而農(nóng)民征收意愿更高，改革缺乏動力。因此，哪一套制度好？如重慶把地票擴大到全市，當(dāng)時普遍叫好，后來供大于求而價格快速下跌，幾十萬畝地票指標(biāo)賣不出去了，反而對農(nóng)民的利益造成了傷害。什么樣的改革能夠真正讓農(nóng)民獲得紅利？
有一些對耕地紅線政策有不同意見，認(rèn)為嚴(yán)格保護耕地是什么年代提出來的，耕地紅線到現(xiàn)在還有多大重要性？認(rèn)為提出的時候的土地調(diào)查是18.3億畝，2009年第二次土地調(diào)查的時候已經(jīng)變成20億畝了。到2013年十八屆三中全會以后，明確實際耕地是20億畝，離紅線還差得很遠，而且大規(guī)模的占用耕地的年代已經(jīng)過去了，工業(yè)化已經(jīng)進入后期，拿出宅農(nóng)村19萬平方宅基地的三分之一流轉(zhuǎn)起來，就足以滿足城市用地建設(shè)，可以讓城市的地價降下來、房價降下來。其中一個學(xué)者就提出，雖然中國人口密度比發(fā)達國家、發(fā)展中國家、甚至低收入國家要高，但城市人均建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)遠遠低于世界平均水平，僅占全國國土面積4.1%，而美國是5.8%，英國是8.3%，日本是8.9%，居住用地就更低。土地修法應(yīng)該體現(xiàn)現(xiàn)實性、時代性，應(yīng)該體現(xiàn)當(dāng)前面臨的主要的任務(wù)、主要的矛盾，應(yīng)當(dāng)滿足人民對美好生活的需要。認(rèn)為總書記說過話，禁止城市居民到農(nóng)民去圈大院、搞大別墅，但總書記確實沒有說不能搞商品住宅開發(fā)。既然地為什么要人為地作繭自縛？農(nóng)村那么多宅基地為什么不搞活？城里人想下鄉(xiāng)，為什么就不給塊地？農(nóng)民也是中華人民共和國公民，憑什么城市里邊可以多套房，農(nóng)民只有一套房？城市里邊一百平米，二百平米，三百平米，農(nóng)民為什么不能？城市土地可以搞商品化，農(nóng)民建設(shè)用地為什么就不能搞商品化呢？這些意見非常尖銳。
陳錫文：按現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！边@即是說，只有當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身有非農(nóng)業(yè)建設(shè)需要時，才能夠經(jīng)批準(zhǔn)依法使用本集體經(jīng)濟組織的土地；非本集體組織的任何單位和個人，都不得使用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時，為了處理債權(quán)債務(wù)，其符合規(guī)劃、依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)用地使用權(quán)，可以依法轉(zhuǎn)讓。而允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，首先就突破了現(xiàn)行法律的上述規(guī)定，這是對我國建設(shè)用地管理制度進行改革的嘗試。
1.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的由來
陳錫文：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建設(shè)用地，大體上可以分為三類：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益性用地，其中用于經(jīng)營性活動的建設(shè)用地，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地。按我國現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的任何單位和個人，不得使用農(nóng)村集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形時，其符合規(guī)劃并依法取得的建設(shè)用地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)移。
這就提出了一個問題，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并沒有發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形，而是因故停產(chǎn)、歇業(yè)，其閑置的建設(shè)用地可否對外轉(zhuǎn)讓使用權(quán)？2008年10月，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，首次觸及了此問題，提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！边@里使用的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的概念，指的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地。之所以要突出“經(jīng)營性”，本意就是要排除農(nóng)村宅基地、公共設(shè)施和公益性建設(shè)等非經(jīng)營性建設(shè)用地。而2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，進一步提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！庇纱?，經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，并經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，自2015年起，在全國33個縣級行政區(qū)劃內(nèi)，先后開展了對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)進入市場的改革試點工作。
2.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的意義和價值
陳錫文：允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，就可以相應(yīng)減少國家對農(nóng)村集體土地的征收；可以探索對集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的增值收益如何在國家、集體、個人三者間合理分配；可以探索如何將不屬于公共利益的建設(shè)用地逐步退出國家征收的范圍，等等。這符合黨的十八屆三中全會決定提出的改革要求：“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”可以說，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，與國家征地制度的改革，是一個問題的兩個側(cè)面，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，也是在推進國家征地制度的改革。
問題是，被允許入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，其前提條件是“符合規(guī)劃、依法取得”。而從社隊企業(yè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再到當(dāng)下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地從形成到現(xiàn)在，年代久遠，很多情況已經(jīng)時過境遷。當(dāng)年興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是“村村點火、戶戶冒煙”，當(dāng)時批準(zhǔn)其使用的建設(shè)用地，也許符合當(dāng)時的規(guī)劃，但這么多年過去，這些建設(shè)用地能否符合當(dāng)下的規(guī)劃，則很可能就未必了。同時，有些現(xiàn)存的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在當(dāng)時就未能按程序依法取得過土地使用權(quán)。所以，真正符合進入市場條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，其數(shù)量有限。據(jù)自然資源部公布的情況，到2018 年3月底，33個改革試驗區(qū)共查明農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地11.9萬宗，面積141.5萬畝；但目前已經(jīng)入市轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的共812宗，面積1.6萬畝，[1]所占比重很低。
為什么會出現(xiàn)這樣的情況？主要原因有以下幾個方面，一是多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地仍在使用中，不可能轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；二是有相當(dāng)部分集體經(jīng)營性建設(shè)用地不具備“符合規(guī)劃、依法取得”的前提條件；三是在33個縣級行政區(qū)劃內(nèi)，共有141.5萬畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，每個縣（市、區(qū)）平均近4.3萬畝，約28.6平方公里，如果這些農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，真在短時期內(nèi)全部進入當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)用地市場，那就不僅難以消化，而且很可能會沖垮市場。但無論如何，這項試點仍然很有意義、很有價值。
第一，通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，顯示出了當(dāng)?shù)赝恋氐氖袌鰞r格與征地補償之間的差距。如江南某一試點縣，拍出的第一塊農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，按規(guī)劃被用于旅游賓館建設(shè)，均價為每畝50多萬元，扣除30%的“土地增值收益調(diào)節(jié)基金”后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實際獲得每畝土地使用權(quán)出讓金30多萬元，遠高于當(dāng)?shù)卣谡魇胀恋貙r(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)，況且該土地并沒有因此而改變農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的所有權(quán)，出讓的土地使用權(quán)到期后，集體經(jīng)濟組織可以收回土地使用權(quán)再次出讓。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與國家征收土地之間利益分配的明顯差距顯現(xiàn)出來了，這就將倒逼著政府加快對土地征收和補償制度的改革。
第二，測算出了如何合理分配土地改變用途后的增值收益。如上所述，農(nóng)民集體土地的使用權(quán)，在建設(shè)用地市場拍出的使用權(quán)出讓金，當(dāng)?shù)卣疄槭裁匆杖?0%的“土地增值收益調(diào)節(jié)基金”？因為政府要為這宗土地的開發(fā)和項目建成后的營運提供必要的水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施，沒有這些基礎(chǔ)設(shè)施，這宗土地將毫無價值。
土地在改變用途過程中的增值收益如何分配才合理，是個非常復(fù)雜的問題。單個項目的測算還相對容易，而成片開發(fā)的測算難度就相當(dāng)大。如城市拓展、新區(qū)開發(fā)等，動輒都是幾千畝、上萬畝的征收土地。但征收來的土地并非都可以收取出讓金，如路、電、水、氣等基礎(chǔ)設(shè)施用地，社會管理機構(gòu)用地，科技、教育、衛(wèi)生、文化等公益設(shè)施用地，公園、綠地、水面等生態(tài)環(huán)境用地，等等。這樣，扣除上述用地之后，能夠出讓使用權(quán)的城市經(jīng)營性建設(shè)用地，一般都不可能達到全部被征收土地的一半。因此，出讓城市經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)所取得的出讓金，就必須承擔(dān)上述全部基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、公益設(shè)施等用地的征地、拆遷、安置等補償費用，以及上述所有設(shè)施的建設(shè)費用。于是，被征收的土地就必須有一個成本合理分?jǐn)?、增值收益分配的機制。但是，被征收的土地，由于所處的位置不同、征收的時間不同，它們之間的成本、收益差別很大，因此，要建立起對每宗土地的成本合理分?jǐn)?、增值收益合理分配的機制，確實面臨很大挑戰(zhàn)。但是，現(xiàn)階段建立兼顧國家、集體、個人三者利益的土地增值收益合理分配機制，關(guān)鍵是應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出黨的十八屆三中全會決定的要求：“合理提高個人收益?！?/p>
第三，提出了合理配置城鄉(xiāng)之間建設(shè)用地的重大問題。我國各省、區(qū)、市對處于不同地貌的農(nóng)民住房建設(shè)，都規(guī)定有不同的宅基地占地標(biāo)準(zhǔn)；國家對城市、縣城和建制鎮(zhèn)也規(guī)定有不同的人均占地標(biāo)準(zhǔn)，但是，由于城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃的不健全，尤其是絕大多數(shù)村莊都缺乏土地利用和建設(shè)規(guī)劃，再加上對閑置、廢棄或低效利用的建設(shè)用地缺乏有效的二次開發(fā)利用制度，因此在總體上造成了建設(shè)用地供給短缺和閑置并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。
陳文勝：關(guān)于征地也同樣存在著不同的意見。這次對土地征收的公共利益范圍明確界定為六種情形：軍事和外交需要用地、政府組織實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、保障性安居工程、成片開發(fā)建設(shè)及法律規(guī)定可征收農(nóng)民集體所有土地的其他情形等需要用地的，可征收農(nóng)民集體土地。好的評價是有效地防止無限擴大公共利益范圍，保障了農(nóng)民的合法利益。但也有意見認(rèn)為，現(xiàn)在城市發(fā)展不就是工業(yè)開發(fā)、住宅開發(fā)嗎？住宅占了城市百分之三四十的景觀，需要遵守城市統(tǒng)一規(guī)劃，就存在社會公共利益。因此，既沒有純粹的公共產(chǎn)品，也沒有純粹的私人產(chǎn)品，一定要進行公共利益區(qū)分，就只能根據(jù)一定發(fā)展階段的經(jīng)濟社會發(fā)展來確實。
特別是地方政府面對面對各種實際困難的時候，比如說GDP不能負(fù)增長就需要投資，就得招商引資，就需要搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我們現(xiàn)在還不能學(xué)習(xí)發(fā)達國家，因為他們已經(jīng)充分現(xiàn)代化了，很少需要征地了。同時，地區(qū)差異很大，一些地方工業(yè)化和城鎮(zhèn)化基本上達到了西方發(fā)達國家的水平，不需要這么大的征地的量，是不是應(yīng)該縮小范圍？對征地的范圍很模糊，給地方政府的自由裁量權(quán)太大。
3.“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”偏離了政策的預(yù)期目標(biāo)
陳錫文：進入新世紀(jì)以來，由于農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商人員增加，人們對農(nóng)村村莊“空心化”、農(nóng)民住房閑置的問題高度關(guān)注，由此催生了“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的思路。[2]應(yīng)當(dāng)說，按照農(nóng)業(yè)人口逐步城鎮(zhèn)化的趨勢，這種城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的思路，無疑是符合發(fā)展規(guī)律的，但是，作為具體政策措施要落地貫徹執(zhí)行，卻面臨著相當(dāng)復(fù)雜的情況。因為農(nóng)民從外出務(wù)工經(jīng)商，到開始在城鎮(zhèn)常住，再到在城鎮(zhèn)安家落戶，最后融入城鎮(zhèn)成為市民、舍棄在農(nóng)村的住房，需要經(jīng)歷一個相當(dāng)長的過程，往往并非一代人即可完成。在這個過程中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤，至少在時間上很難同步。但是，一些地方為了滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求，以“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的名義，強拆村莊，把騰退出來的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)置換進城使用。
習(xí)近平總書記曾指出：“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化，要堅持自愿、分類、有序。自愿就是要充分尊重農(nóng)民意愿，讓他們自己選擇，不能采取強迫的做法，不能強取豪奪，不顧條件拆除農(nóng)房，逼農(nóng)民進城、讓農(nóng)民工‘被落戶’、‘被上樓’。分類就是中央提出要求，各省、自治區(qū)、直轄市因地制宜制定具體辦法，可以采取積分制等辦法，成熟一批，落戶一批。有序就是要優(yōu)先解決存量、優(yōu)先解決本地人口，優(yōu)先解決好進城時間長、就業(yè)能力強、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和市場競爭環(huán)境的人，使他們及其家庭在城鎮(zhèn)扎根落戶，有序引導(dǎo)增量人口流向?！盵3]他還指出：“城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。沒有農(nóng)村發(fā)展，城鎮(zhèn)化就會缺乏根基。有些地方錯誤理解城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，干了一些‘以城吞鄉(xiāng)’、‘逼民上樓’的事，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，絕不是要把農(nóng)村都變成城市，把農(nóng)村居民點都變成高樓大廈。”[4]他在這里強調(diào)的，是城鎮(zhèn)化的進程必須以“人”為中心，切不可以“地”為中心。但一些地方在理解和貫徹“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的思路時，顯然違背了這個原則。
我國現(xiàn)行的建設(shè)用地制度，除了必須符合規(guī)劃、實行用途管制之外，至少還有兩項很重要的規(guī)定，一是實行總量控制，即國家每年根據(jù)需要和可能，下達年度新增建設(shè)用地指標(biāo)。年度新增建設(shè)用地指標(biāo)，高峰時超過800萬畝，經(jīng)濟進入“新常態(tài)”后逐步調(diào)減，近幾年為600—700萬畝。年度新增建設(shè)用地中，對征收農(nóng)村集體土地，尤其是對占用耕地的數(shù)量都有明確規(guī)定。二是建設(shè)占用了耕地，必須實行“占補平衡”?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地?！蓖瑫r，《土地管理法實施條例》還規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，按照土地利用總體規(guī)劃推進土地整理。土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補償指標(biāo)?！边@即說，經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)占用的耕地，占用者必須補償相應(yīng)的耕地；補償耕地，可以開墾新的耕地，也可以通過土地整理新增耕地，但通過土地整理新增的耕地，在折抵占用耕地的補償指標(biāo)時，須打六折。這里有兩條原則是清楚的：一是建設(shè)占用耕地必須經(jīng)過批準(zhǔn)，即獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)、辦理耕地轉(zhuǎn)用手續(xù)，并補償相應(yīng)的耕地；二是通過土地整理方式將新增耕地折抵占用耕地指標(biāo)的，須打六折。但在實行“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”中，許多地方都沒有貫徹上述兩項原則。
一是在沒有獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)的情況下，通過“增減掛鉤”，擅自增加新增建設(shè)用地。本來，“增減掛鉤”是建設(shè)項目經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地后，實施“占補平衡”的一個具體途徑，因此，實施“占補平衡”必須先獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)。但不少地方的實施過程卻是“逆向操作”，即并沒有獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)，自己到農(nóng)村去拆房、并村，并將因此整理出來的耕地面積直接作為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)新增建設(shè)用地的指標(biāo)，這就使得實際使用的新增建設(shè)用地總規(guī)模，大大突破了國家下達的年度指標(biāo)。如一些中心城市（省會城市、地級市）為了招商引資，將國家下達的新增建設(shè)用地指標(biāo)全部留在市區(qū)，而對下轄各縣（市、區(qū)）的新增建設(shè)用地，要求通過“增減掛鉤”去自行解決。于是，對不少縣（市、區(qū)）來說，用地制度就演變成在農(nóng)村拆出多少建設(shè)用地，就可以在城鎮(zhèn)增加多少建設(shè)用地。本來，國家每年新增的建設(shè)用地指標(biāo)，能夠分到縣一級的，往往只有三、五百畝地。但是，盡管國家指標(biāo)都被留在了中心城市，但只要能到農(nóng)村拆房、并村，節(jié)約的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)就可以置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)，所以反而沒有了制約，想用多少就去拆多少。因此，近些年的縣城甚至建制鎮(zhèn)，有不少都是寬馬路、大廣場，高樓林立，哪里來的那么多建設(shè)用地指標(biāo)呢？很多都是“增減掛鉤”來的。以至不少地方的縣城、縣級市市區(qū)乃至建制鎮(zhèn)，都造成了數(shù)量可觀的房產(chǎn)積壓，由此形成的經(jīng)濟社會壓力不可小覷。
二是擴大了土地整理新增耕地折抵建設(shè)用地補償指標(biāo)的系數(shù)?！俺青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的土地來源，是“農(nóng)村建設(shè)用地整理”，這在國發(fā)[2004]28號文件中講得是很清楚的。按《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地整理的目的，本來是“提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。”但1998年底發(fā)布的《土地管理法實施條例》卻規(guī)定：“土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補償指標(biāo)?！倍搅?004年，真開始實行“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”后，卻誰都不再提及須打六折的事了。于是就變成了通過對農(nóng)村建設(shè)用地的整理，新復(fù)墾了多少耕地，就可以在城鎮(zhèn)增加多少建設(shè)用地。
綜合來看，一是由于“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的土地指標(biāo)沒有納入國家年度新增建設(shè)用地的總指標(biāo)，二是又沒有“打六折”，三是到農(nóng)村通過拆房、并村，把農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)置換進城，再到指標(biāo)落地、征地拆遷搞項目開發(fā)，在利用這些置換指標(biāo)進行城鎮(zhèn)建設(shè)時，實際就需要在農(nóng)村拆兩遍、建兩遍房，明顯擴大了建設(shè)總規(guī)模。因此，在“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”到處飄紅的2009—2012年間，據(jù)保守估計，年度實際使用的新增建設(shè)用地總規(guī)模，要比國家下達的指標(biāo)，超出約四分之一到三分之一。由此也就不難想象，那幾年，央行貨幣的增發(fā)，金融機構(gòu)貸款規(guī)模的擴大，地方政府債務(wù)的增加，鋼鐵、水泥等建筑材料生產(chǎn)規(guī)模的劇增，顯然都不是沒有原因的。因此，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的盲目擴大，對宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的負(fù)面影響，決不可低估。2018年中共中央一號文件提出了“改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑機制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的政策，并由國務(wù)院辦公廳發(fā)出了關(guān)于實施上述兩項政策管理辦法的通知。通知中，對實施這兩項政策制定了一系列具體、細(xì)致的規(guī)定，使得這種通過增加耕地而使農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)置換進城的做法，具有了更明確的規(guī)范、更嚴(yán)格的約束。
4.亟待破解城鎮(zhèn)建設(shè)用地的嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性矛盾
陳錫文：我國仍處于城鎮(zhèn)化推進階段，城鎮(zhèn)要發(fā)展，就不可能不增加占用土地，但也需要從另一個側(cè)面提出問題，即城鎮(zhèn)發(fā)展究竟還需要多少土地？從我國的總體情況看，當(dāng)前城鎮(zhèn)發(fā)展中的土地問題，主要矛盾不在總量，而在結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)性矛盾主要體現(xiàn)在兩方面：一是地域之間城鎮(zhèn)用地的結(jié)構(gòu)性矛盾。表現(xiàn)為人口增長快的大城市和特大城市用地緊張，而人口增長慢甚至人口凈流出的中小城市和小城鎮(zhèn)占用土地過多。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)，2016年我國城市建成區(qū)總面積5.43萬平方公里，常住人口4.77億；縣城建成區(qū)總面積1.95萬平方公里，常住人口1.55億；建制鎮(zhèn)建成區(qū)總面積3.97萬平方公里，常住人口1.62億；鄉(xiāng)政府所在地建成區(qū)總面積0.67萬平方公里，常住人口0.28億。[5]我國對于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)是：城市人均占用土地不大于100平方米，縣城人均不大于105平方米，建制鎮(zhèn)人均不大于120平方米。以此標(biāo)準(zhǔn)看，目前我國城市、縣城、建制鎮(zhèn)的建成區(qū)占地面積不是不夠，而是都已經(jīng)超標(biāo)。而2016年全國村莊現(xiàn)狀用地為13.92萬平方公里，[6]占全國城鄉(xiāng)建成區(qū)總面積25.94萬平方公里（其中城市、縣城、建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)的建成區(qū)總面積為12.02萬平方公里）的53.66%，但我國2017年的農(nóng)村戶籍人口在全國總?cè)丝谥械谋戎貫?7.65%。因此，過度渲染所謂城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足、農(nóng)村村莊建設(shè)用地過多，并不符合事實。二是城鎮(zhèn)內(nèi)部用地的結(jié)構(gòu)性矛盾。城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)，工業(yè)、倉儲等用地比重偏高，而住宅和服務(wù)業(yè)等用地比重偏低，這是普遍性的現(xiàn)象。導(dǎo)致這種城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)失衡的原因，既有我國處于工業(yè)化加速發(fā)展階段的特殊原因，更有供地價格的形成機制被嚴(yán)重扭曲等普遍性原因。各地為了招商引資，大多把工業(yè)用地的價格壓得很低，基本上都只相當(dāng)于當(dāng)?shù)刈≌蜕藤Q(mào)用地價格的八到十分之一。更何況，有些地方為了吸引所謂知名企業(yè)，在本來就已經(jīng)壓得很低的工業(yè)用地價格上，還采取進一步降價、甚至實行零地價供地做法。于是，工業(yè)企業(yè)往往大量占用土地（尤以各類“園區(qū)”內(nèi)的企業(yè)為盛），結(jié)果是造成大量土地的低效利用甚至閑置。習(xí)近平總書記在2013年底曾指出：“目前，城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中，處于低效利用狀態(tài)的有五千平方公里，占全國城市建成區(qū)的百分之十一?！盵7]工業(yè)用地的供地價格過低，其征地、拆遷、安置的成本如何補償呢？早先當(dāng)然是靠壓低對農(nóng)村集體土地征收的補償，但到了一定程度就壓不下去了；于是就只能抬高對城鎮(zhèn)商貿(mào)、住宅用地的供地價格，以此來求得征地成本與土地出讓金收益總體上的財務(wù)平衡。顯然，工業(yè)用地的低價格，是靠犧牲農(nóng)民和市民的利益換取的，因此也是難以持續(xù)的。習(xí)近平總書記曾指出：“今后，城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無節(jié)制擴大建設(shè)用地，不是每個城鎮(zhèn)都要長成巨人，腰圍都要不斷擴大。”“各地區(qū)要結(jié)合實際減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線。要調(diào)整城市建設(shè)用地中工業(yè)用地和居住用地比價不合理問題，堅決杜絕工業(yè)用地零地價甚至倒貼的現(xiàn)象?！盵8]
由此可見，當(dāng)前我國城市建設(shè)用地中的突出矛盾，是城市內(nèi)部的用地結(jié)構(gòu)性矛盾，這個矛盾的主要方面，是工業(yè)用地的比重偏高，癥結(jié)在于工業(yè)用地的定價機制被嚴(yán)重扭曲。因此要抓住我國經(jīng)濟從高速度增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的歷史性機遇，加快轉(zhuǎn)變在追求高速增長階段形成的思維慣性，大力調(diào)整城鎮(zhèn)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)，加大對城鎮(zhèn)廢棄土地、閑置土地和低效利用土地的二次開發(fā)力度，著力盤活城鎮(zhèn)土地存量，全面提升城鎮(zhèn)土地利用效益。否則，農(nóng)村的土地被征收得再多，也是填不滿城鎮(zhèn)建設(shè)的胃口的。當(dāng)然，農(nóng)村村莊的建設(shè)用地現(xiàn)狀中，也存在著不少不合理現(xiàn)象。但是，對農(nóng)村村莊建設(shè)用地的整理，應(yīng)當(dāng)更多地用于復(fù)墾為耕地、退還給生態(tài)用地，以及留給農(nóng)村發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展使用，而不是一味地將其置換為人均用地已經(jīng)超標(biāo)的城鎮(zhèn)作為新增建設(shè)用地指標(biāo)。
陳文勝：地方政府對土地利益分配的絕對主導(dǎo)權(quán)，主要是建立在城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃權(quán)的基礎(chǔ)上。有專家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些城市規(guī)劃基本上不以堅持和保障土地合理利用為前提，土地規(guī)劃說調(diào)整就調(diào)整，甚至授權(quán)給房地產(chǎn)開發(fā)商，房地產(chǎn)開發(fā)商要求怎么建就怎么建，能給多少用地指標(biāo)就給多少用地指標(biāo)，所謂規(guī)劃的控制性主要是服務(wù)于地方政府的賣地。地方政府可以把符合工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要的農(nóng)村土地，優(yōu)先規(guī)劃為順利入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，還可把不屬于政府開發(fā)范圍的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，規(guī)劃為公共用地、綠化用地。那么，農(nóng)民和村集體的利益就只能靠邊站了。
在具體的規(guī)劃上，鄉(xiāng)村與城市也大不一樣，城市政府對城區(qū)土地收益有總量平衡，住宅、商業(yè)、廣場、綠化的規(guī)劃在整體利益之下能夠協(xié)同一致。而鄉(xiāng)村主體多元、利益多元，長期以來就缺乏土地利益總量平衡的分配機制，具有絕對規(guī)劃主導(dǎo)地位的地方政府，尤其是處于工業(yè)化中期的中西部地方政府，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中很難以堅持優(yōu)先農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的原則，特別是難以優(yōu)先農(nóng)民和村莊發(fā)展，必然導(dǎo)致與農(nóng)民利益的矛盾沖突。鄉(xiāng)村作為一種具有獨特性的自然景觀，建筑物之間本來就有較遠的距離，而非城市那樣的密集建筑群，特別是鄉(xiāng)村振興中的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展有特定的規(guī)律，本身就需要大量的配套用地。但是不少地方的規(guī)劃政策，要求在山水與田野的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須配套城市建筑標(biāo)準(zhǔn)的距離和綠地，不跨過這個高門檻就不讓入市，如此這般鄉(xiāng)村何以振興？
由此可見，農(nóng)村土地改革的頂層設(shè)計要有方向性和原則性，不能太細(xì)，更不能一刀切。中國有東部、中部、西部，各個地區(qū)情況不一樣。即使湖南一個省的范圍，長、株、潭的各個縣區(qū)也不一樣，湘西、湘南、湘北就更不一樣。同時，鄉(xiāng)村振興不是每一個村莊都能夠振興，有些村莊會自然消亡，屬于國家鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中明確的“搬遷撤并類村”，就不一定要規(guī)劃過多的土地再造一個“空心村”。在一些城市快成為“空心城”的情況下，哪還有稀缺的土地資源去建設(shè)空心“模范村”。所以，整個區(qū)域人口向哪里集中，中心村、特色小鎮(zhèn)、區(qū)域城市中心怎么布局都要深入研究，農(nóng)村土地改革要建立在區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃基礎(chǔ)之上。在村莊內(nèi)，如何統(tǒng)籌布局生活空間、生產(chǎn)空間、生態(tài)空間；哪些是非農(nóng)地，哪些是農(nóng)地、林地？怎么集中，又往哪里集中？怎么進行耕地整理？都需要建立在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，不能為了階段性工作目標(biāo)迷失了未來的戰(zhàn)略遠景。
注釋：
[1]據(jù)2018年5月28日《國土資源報》。
[2]《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）?！肮膭钷r(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。”
[3] 習(xí)近平《在中央城鎮(zhèn)化工作會議上的講話》，2013年12月12日?！妒舜笠詠碇匾墨I選編（上）》，第594頁。中央文獻出版社出版，2014年9月第一版。
[4]同上書。第605頁。
[5]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：2016年城鄉(xiāng)建設(shè)公報。
[6]同上。
[7] 習(xí)近平《在中央城鎮(zhèn)化工作會議上的講話》，《十八大以來重要文獻選編》，第597頁。
[8]同上。
來源：陳文勝，《論道大國“三農(nóng)”——對話前沿問題》，中國農(nóng)業(yè)出版社 2021年4月。
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