論突發(fā)公共事件審計需求

原載《財會月刊》2020年第10期

鄭石橋（博士生導師）

       一、引言

       突發(fā)公共事件對于社會公眾來說是災難性的，因此，政府會推動建立突發(fā)公共事件應對體系。在不少國家中，審計都是突發(fā)公共事件應對體系的組成部分，這其中的原因是什么呢？這就涉及了解突發(fā)公共事件審計需求，即突發(fā)公共事件審計的驅動因素是什么。從理論上厘清什么是突發(fā)公共事件審計需求，是科學構建突發(fā)公共事件審計制度的前提。本文基于委托代理理論，按委托代理關系及應對責任、代理問題和次優(yōu)問題、審計需求及其定位的邏輯順序，分析突發(fā)公共事件審計需求，并提出突發(fā)公共事件審計需求的理論框架。

       二、文獻綜述

       研究突發(fā)公共事件審計的文獻中涉及公共事件審計需求的，主要觀點歸納起來有受托責任觀、權力制約觀、免疫系統(tǒng)觀、公共服務觀和信號傳遞觀。

受托責任觀認為，突發(fā)公共事件中有多種委托代理關系，例如公眾與政府之間、捐贈人與民間公益組織之間。代理人對委托人承擔了特殊類型的受托責任，而由于信息不對稱、激勵不相容等原因，其在履行受托責任時，可能出現(xiàn)逆向選擇和道德風險問題，為此，需要審計來應對[1]。

       權力制約觀認為，為了應對突發(fā)公共事件，政府和社會各界會投入大量的資金及物資。這些資金及物資由一些單位和人員來管理，這些單位和人員實質上掌握了這些資金及物資的使用權。為了避免權力濫用，必須引入審計監(jiān)督機制，以審計權力來制約其資金及物資使用權[2-4] 。

       免疫系統(tǒng)觀認為，審計是一個免疫系統(tǒng)，在突發(fā)公共事件發(fā)生前、發(fā)生期間及發(fā)生后都應該發(fā)揮免疫作用，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出建議，從而維護社會安全、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展[5-6] 。

       公共服務觀認為，應對突發(fā)公共事件是政府應該提供的一項公共服務，政府應提高處置重大突發(fā)公共事件的能力，最大限度地預防和減少重大突發(fā)公共事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產(chǎn)安全，維護國家安全和社會穩(wěn)定，作為政府組成部分的國家審計機關，有責任有義務在應對重大突發(fā)公共事件中履行好法定職責，促進有關部門和單位規(guī)范工作、提高效率[7-10] 。

       信號傳遞觀認為，為突發(fā)公共事件接受捐贈的非營利組織需要接受審計，以將組織的公信力和透明度向利益相關者進行信號傳遞，以期在未來競爭中獲得穩(wěn)定的籌資聲譽和政策保障[1]。具有獨立性的審計機關通過跟蹤審計能夠客觀及時地披露政府部門應對重大突發(fā)公共事件的舉措、資金及物資的使用情況等信息，以滿足委托人的知情權要求[7] 。

       上述各種觀點都有一定道理，但也存在一些缺陷：受托責任觀未能系統(tǒng)分析突發(fā)公共事件中的委托代理關系，也未能以突發(fā)公共事件應對機制為背景來分析審計需求；權力制約觀沒有分析為什么權力會被濫用；免疫系統(tǒng)觀也沒有分析為什么要免疫；公共服務觀是將審計當作一般性的公共服務，沒有說清楚為什么要有審計這種公共服務；信號傳遞觀不能解釋一些不需要公開披露的審計。總體來說，受托責任觀是解釋力較強的觀點，但仍需要系統(tǒng)化和深化。

       三、理論框架

       1. 突發(fā)公共事件應對中的委托代理關系及應對責任?，F(xiàn)實世界的委托代理關系有多種類型，在不同的委托代理關系中，代理人的機會主義行為不同，治理機制也不同。根據(jù)經(jīng)典審計理論，審計源于以資源托付為基礎的委托代理關系，審計的各個基礎性問題的分析都要以委托代理關系為基礎，審計需求也不例外。因此，要從理論上闡釋突發(fā)公共事件審計需求，必須先搞清楚在突發(fā)公共事件應對中究竟有哪些以資源托付為基礎的委托代理關系。

       在突發(fā)公共事件應對體系中，以資源托付為基礎的委托代理關系基本情況如圖所示。

       圖中情形①是公眾將一定的資源交付給責任政府，形成基于資源托付的委托代理關系。公眾是委托人，責任政府是代理人，責任政府對公眾承擔了突發(fā)公共事件應對責任。這種責任是以資源托付為基礎的，是一種特殊的經(jīng)管責任，其核心內涵是責任政府最大善意地使用財政資源建立覆蓋突發(fā)公共事件全過程的應對體系。

       情形②是上級政府將資源交付給責任政府（這里的上級不一定是直接上級，責任政府也不一定是上級政府的直接下級），形成不同層級政府之間的委托代理關系。上級政府是委托人，責任政府是代理人，責任政府有責任將這些資源用于本地區(qū)的突發(fā)公共事件應對，實質上是對上級政府承擔了突發(fā)公共事件應對責任。這是一種特殊的經(jīng)管責任，其核心內涵是責任政府最大善意地將上級政府交付的財政資源用于建立覆蓋突發(fā)公共事件全過程的應對體系。

       情形③是捐贈人將資源捐贈給捐贈接受者（可能的接受者包括民間公益組織、責任部門、責任單位），形成捐贈人與捐贈接受者之間的委托代理關系。捐贈人是委托人，捐贈接受者是代理人，捐贈接受者對捐贈人承擔了最大善意地將資源交付給突發(fā)公共事件責任單位及突發(fā)公共事件影響者的責任，這是一種基于資源托付的特殊的經(jīng)管責任。

       情形④是責任政府與責任部門之間的關系。這里的責任部門是指責任政府設立的職能部門，這些職能部門對突發(fā)公共事件應對負有責任。這些職能部門有責任最大善意地將責任政府交付的資源用于與其職能相關的突發(fā)公共事件應對，這也是一種特殊的經(jīng)管責任。

       情形⑤是責任部門與責任單位之間的關系。這里的責任單位是指責任政府設立并由責任部門監(jiān)督，或直接由責任部門設立的，在突發(fā)公共事件應對中履行具體職能的單位，例如突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的醫(yī)院、社區(qū)等。責任單位有責任基于其自身的職責特征，將其從責任部門獲得的資源最大善意地用于突發(fā)公共事件應對，這也是一種特殊的經(jīng)管責任。

       情形⑥是責任部門與民間公益組織之間的關系。在某些情形下，責任部門也可能將資源交付給某些民間公益組織，由這些民間公益組織再將資源交付給突發(fā)公共事件應對的相關單位或個人。這些民間公益組織有責任最大善意地用好這些資源，這也是一種特殊的經(jīng)管責任。

       情形⑦是民間公益組織與責任單位之間的關系。主要是民間公益組織將資源交付給責任單位，責任單位有責任按民間公益組織的要求，最大善意地使用這些資源以履行其突發(fā)公共事件應對責任，這也是一種特殊的經(jīng)管責任。

       情形⑧是責任部門與影響者之間的關系，這里的影響者是指受到突發(fā)公共事件影響的單位或個人。責任部門將一定的資源交付給影響者，影響者有責任按責任部門的要求，最大善意地使用這些資源以應對突發(fā)公共事件危機，這也是一種特殊的經(jīng)管責任。

       情形⑨是民間公益組織與影響者之間的關系。民間公益組織將資源交付給影響者，影響者有責任按民間公益組織的要求，最大善意地使用這些資源以應對突發(fā)公共事件，這也是一種特殊的經(jīng)管責任。

       情形⑩是責任單位與影響者之間的關系。主要是責任單位將資源交付給影響者，影響者有責任按責任單位的要求，最大善意地使用這些資源以應對突發(fā)公共事件，這也是一種特殊的經(jīng)管責任。

       綜上所述，這些委托代理關系有兩個共同的特點：①委托人將一定的資源交付給代理人，并要求將資源用于突發(fā)公共事件應對；②代理人對委托人承擔了突發(fā)公共事件應對責任，其核心內容是最大善意地將這些資源用于突發(fā)公共事件應對，這種責任是一種特殊的經(jīng)管責任。

       2. 突發(fā)公共事件應對責任履行中的代理問題、次優(yōu)問題。在突發(fā)公共事件委托代理關系中，代理人對委托人承擔了突發(fā)公共事件應對責任，這是一種特殊的經(jīng)管責任。那么，代理人能否最大善意地履行好其應承擔的責任呢？答案是不一定！代理人完全有可能偏離委托人的期望，不能最大善意地履行好其應承擔的突發(fā)公共事件應對責任。下面對其原因進行分析。

       一般來說，人通常具有人性自利和有限理性兩個特征，正是由于這兩個特征，代理人在履行其應承擔的經(jīng)管責任時可能出現(xiàn)代理問題或次優(yōu)問題，從而偏離委托人的期望，不能最大善意地履行好其應承擔的經(jīng)管責任[11]。

       （1）從人性自利角度分析。人性自利使得代理人具有機會主義的動機。而要實施機會主義行為，就要具備激勵不相容、合約不完備、信息不對稱、環(huán)境不確定性等條件。那么，在突發(fā)公共事件應對中的十種情形的資源類委托代理關系中，上述條件是否具備呢？下面來具體分析。

       條件一：激勵不相容。在突發(fā)公共事件應對的委托代理關系中，委托人及代理人各有各的追求目標。這些目標差異是誘導代理人機會主義行為的前提條件，如果沒有激勵不相容，委托人的期望也就是代理人的追求，則代理人也就不會出現(xiàn)機會主義行為。

       條件二：合約不完備。在突發(fā)公共事件應對的委托代理關系中，委托人在將資源交付給代理人時總會有一定的顯性或隱性合約。一般來說，特別是在突發(fā)公共事件應對過程中，委托人難以做到合約完備，總會留給代理人充分的自由裁量權，這就為代理人實施其機會主義行為創(chuàng)造了條件。

       條件三：信息不對稱。通常來說，由于代理人直接使用突發(fā)公共事件應對所需資源，其很可能具有信息優(yōu)勢，而委托人通常是通過代理人的信息披露間接獲取相關信息，代理人正是利用這種信息優(yōu)勢來掩蓋其機會主義行為。

       條件四：環(huán)境不確定性。因為影響突發(fā)公共事件應對效果的環(huán)境因素特別多，所以，通常難以根據(jù)突發(fā)公共事件應對效果來判斷突發(fā)公共事件應對責任履行情況。

       在突發(fā)公共事件應對的委托代理關系中，上述這些條件都是具備的，所以，機會主義行為很有可能發(fā)生。

       （2）從有限理性角度分析。人的有限理性會帶來次優(yōu)問題。次優(yōu)問題本來與資源類委托代理關系無關，但資源類委托代理關系可能會放大次優(yōu)問題，其原因包括：一方面，在資源類委托代理關系中，代理人是用他人的資源為他人服務，因此，其責任心可能不如用自己的資源為自己做事那么強，因此，犯錯誤的可能性會增大；另一方面，在資源類委托代理關系中，由于信息不對稱、環(huán)境不確定性的存在，即使出現(xiàn)了次優(yōu)問題，委托人也難以發(fā)現(xiàn)，且由于合約不完備而難以追究責任。

       次優(yōu)問題與代理問題的存在會對代理人最大善意地履行其經(jīng)管責任造成負面影響，就突發(fā)公共事件應對來說，一方面要建立突發(fā)公共事件應對體系，另一方面還要建立應對代理問題和次優(yōu)問題的治理機制，也就是說，各類相關責任主體在建立突發(fā)公共事件應對體系時，必須將應對代理問題和次優(yōu)問題的治理機制納入其中。

       3. 突發(fā)公共事件審計需求及其在應對體系中的定位。根據(jù)經(jīng)典審計理論，一般來說，審計并不直接履行管理職責[11]，因此，在突發(fā)公共事件應對體系中，審計并不直接履行突發(fā)公共事件應對的職能。但是，審計以其特有功能在突發(fā)公共事件應對中發(fā)揮作用，即對突發(fā)公共事件應對責任主體（也就是突發(fā)公共事件資源類委托代理關系中的代理人）的突發(fā)公共事件應對責任進行審計，發(fā)現(xiàn)其責任履行中的代理問題和次優(yōu)問題，并推動這些問題得到整改。具體來說，審計在突發(fā)公共事件應對體系中的定位有三種情形：

       第一，作為制衡機制嵌入突發(fā)公共事件應急機制中，成為某個工作流程中的一個環(huán)節(jié)，在這個工作流程中對前面的工作環(huán)節(jié)已經(jīng)完成的工作進行審核，以發(fā)現(xiàn)前面工作環(huán)節(jié)存在的問題，并及時更正。在這種定位下，雖然審計已經(jīng)嵌入工作流程中，但只是對已經(jīng)完成的工作進行檢查，并未履行新的職責，因此，從根本意義上來說，類似于流程運行中嵌入的制衡機制，并不取代管理職能。突發(fā)公共事件應對的及時性要求很高，而審計嵌入工作流程會延長流程所耗時間，只有在非常必要時才會將審計作為制衡機制嵌入工作流程中。

       第二，作為監(jiān)督機制對履行完突發(fā)公共事件應急機制的事項進行檢查以發(fā)現(xiàn)問題，并推動這些問題得到整改。審計作為監(jiān)督機制不同于制衡機制，不是工作流程的一個環(huán)節(jié)，而是在工作流程之外，對已經(jīng)完成的工作進行檢查，以發(fā)現(xiàn)其中存在的問題。因此，通常不會影響工作流程的正常運行，也不會影響工作流程的效率。具體來說，監(jiān)督機制的運行也有兩種情形：一是事后監(jiān)督，這種監(jiān)督通常是在工作流程全部履行完畢之后再進行監(jiān)督，通常講的監(jiān)督基本上都是這種情形；二是同步監(jiān)督，這種監(jiān)督是工作流程履行完之后立即進行檢查，甚至是主要的步驟完成之后就對該步驟進行監(jiān)督，這種監(jiān)督也稱為跟蹤監(jiān)督。無論如何，跟蹤監(jiān)督并不是工作流程的組成部分，所以，仍然屬于監(jiān)督機制而不是制衡機制。

       第三，作為監(jiān)視機制對突發(fā)公共事件應對體系進行檢查，發(fā)現(xiàn)體系中存在的缺陷并推動整改，以保障突發(fā)公共事件應對體系持續(xù)有效。突發(fā)公共事件應對體系作為一個制度體系，可能存在設計上的缺陷，也可能存在執(zhí)行上的缺陷。無論是設計缺陷還是執(zhí)行缺陷，都可能影響突發(fā)公共事件應對責任主體有效地履行其應對責任。因此，責任主體自身也應該對制度體系進行評估，以發(fā)現(xiàn)問題并整改。但是，責任主體是制度的當事人，其評估不具有獨立性，而審計并不是突發(fā)公共事件應對的直接責任主體，審計對突發(fā)公共事件應對體系的評估具有獨立性，正是這種獨立性保障了其評估結論的客觀性。所以，突發(fā)公共事件應對體系既需要當事人的自我評估，也需要審計機構的獨立評估，只有這樣，才能保障突發(fā)公共事件應對體系的持續(xù)有效，從而為責任主體良好地履行其突發(fā)公共事件應對責任奠定基礎。

       四、結論

       本文基于委托代理理論，按委托代理關系及應對責任、代理問題和次優(yōu)問題、審計需求及其定位的邏輯順序，分析了突發(fā)公共事件審計需求，并提出一個突發(fā)公共事件審計需求的理論框架。在突發(fā)公共事件應對體系中，存在多種以資源托付為基礎的委托代理關系。在這些關系中，存在代理問題和次優(yōu)問題，因此應推動建立一整套治理機制來應對，并將這些治理機制納入實施突發(fā)公共事件應對體系中。在突發(fā)公共事件應對體系中，審計并不直接履行突發(fā)公共事件應對職能，而是通過對突發(fā)公共事件應對責任主體的突發(fā)公共事件應對責任履行情況進行審計，發(fā)現(xiàn)其責任履行中的代理問題和次優(yōu)問題，并推動這些問題得到整改。審計在突發(fā)公共事件應對體系中的定位有制衡機制、監(jiān)督機制、監(jiān)視機制。

本文為“突發(fā)公共事件審計基本理論”系列文章之二。

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基金項目

教育部重大招標項目“更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的作用研究”（項目編號：19JZD027）；

教育部后期資助項目“審計基本理論研究”（項目編號：19JHQ066）

作者單位

南京審計大學審計科學院，南京 211815

本文題錄

鄭石橋.論突發(fā)公共事件審計需求［J］.財會月刊，2020（10）：81～84.