您們提出的關(guān)于推進(jìn)最低價中標(biāo)和多次轉(zhuǎn)包問題治理的提案收悉。經(jīng)商財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，現(xiàn)答復(fù)如下。
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提案圍繞治理最低價中標(biāo)和多次轉(zhuǎn)包問題，提出理性對待最低價中標(biāo)、加強對成本價的核算、加強評標(biāo)環(huán)節(jié)對低價的處理、破除行業(yè)潛規(guī)則、加強誠信體系建設(shè)等建議，非常具有針對性，對國家改革完善招投標(biāo)制度具有重要參考價值。下面簡要匯報我們對有關(guān)問題的認(rèn)識、相關(guān)工作進(jìn)展和下一步考慮。
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一、對“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法”和最低價中標(biāo)問題的認(rèn)識
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我國《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定的“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法”，是一種重要評標(biāo)方法，也是國際上確定中標(biāo)人的通行做法之一?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》及其實施條例對“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法”的適用范圍是有明確規(guī)定的。第一，這一評標(biāo)方法一般適用于具有通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對其技術(shù)、性能沒有特殊要求的招標(biāo)項目；第二，投標(biāo)人必須滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求；第三，投標(biāo)價格不得低于成本。因此，“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法”不等于唯價格論，更不等于接受和縱容低于成本中標(biāo)。
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實踐中，“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法”經(jīng)常被濫用和錯誤使用，導(dǎo)致最低價中標(biāo)問題，主要有四方面原因：一是招標(biāo)人和評標(biāo)委員會沒有嚴(yán)格執(zhí)行評標(biāo)辦法的有關(guān)規(guī)定。“綜合評估法”需要對投標(biāo)人各項指標(biāo)作出綜合評價，主觀性較強，存在較大自由裁量空間。有些招標(biāo)人為了規(guī)避異議、投訴、審計等風(fēng)險，無論何種類型的采購項目均“一刀切”采用“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法”，在評標(biāo)中簡單地將價格作為決定性標(biāo)準(zhǔn)，忽略“滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求”的條件，對投標(biāo)價格是否低于成本，既不進(jìn)行測算，也不要求投標(biāo)人進(jìn)行澄清說明，沒有及時對低于成本報價的投標(biāo)予以否決。二是投標(biāo)人通過低價中標(biāo)的收益遠(yuǎn)大于風(fēng)險。投標(biāo)人低價中標(biāo)后，有的通過弄虛作假、偷工減料降低成本，有的以設(shè)計方案變更等種種理由要求招標(biāo)人變更合同、追加投資，有的甚至直接倒賣項目、違法轉(zhuǎn)包賺取非法收益。三是招標(biāo)人責(zé)任沒有得到有效落實。標(biāo)后履約管理不到位，尚未建立起有效的合同履行和評價體系。如果招標(biāo)人能夠在項目實施和檢查驗收中嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)口，投標(biāo)人如存在工程和產(chǎn)品質(zhì)量問題將面臨嚴(yán)格的責(zé)任追究，是不敢也不會以犧牲工程或產(chǎn)品質(zhì)量的方式謀求低價中標(biāo)的。四是行政監(jiān)督管理不到位。由于行政監(jiān)督部門監(jiān)管力量不足、責(zé)任落實不到位，對工程和產(chǎn)品質(zhì)量缺乏及時有效監(jiān)管，對于中標(biāo)人的違法失信行為缺乏及時有效制約和有力懲處，也是導(dǎo)致最低價中標(biāo)問題的原因之一。
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二、綜合施策治理最低價中標(biāo)問題的工作進(jìn)展
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最低價中標(biāo)問題是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，需要綜合施策、多方協(xié)力予以解決。近一段時期以來，國務(wù)院多部門推出了相關(guān)改革措施，努力解決最低價中標(biāo)問題。
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（一）加快推進(jìn)《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂工作。
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按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于改革完善招標(biāo)投標(biāo)制度的部署要求，目前我委正在會同國務(wù)院有關(guān)部門加快推進(jìn)《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂工作，修訂草案送審稿（以下簡稱修訂草案）已于今年7月上報國務(wù)院。此次修法把治理最低價中標(biāo)問題作為重點關(guān)注的問題之一，在修訂草案中提出了制度性解決方案。
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一是引導(dǎo)招標(biāo)人正確合理確定評標(biāo)方法。一方面，修訂草案強化招標(biāo)人對招標(biāo)項目的主體責(zé)任，規(guī)定招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)項目實際需求和技術(shù)特點合理確定評標(biāo)方法，避免不區(qū)分項目類型一概適用經(jīng)評審的最低評標(biāo)價法。另一方面，修訂草案將物有所值確立為招投標(biāo)活動的原則，并引入全生命周期成本理念。對于依法必須招標(biāo)項目，鼓勵招標(biāo)人在確定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)時，合理考慮招標(biāo)項目包括建設(shè)、使用、維護、拆除、更新等各環(huán)節(jié)支出的綜合成本，以及能源資源消耗水平和環(huán)境影響，避免過分看重投標(biāo)報價因素。
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二是對異常低價投標(biāo)進(jìn)行規(guī)制。由于投標(biāo)報價是否低于成本經(jīng)常難以判斷和認(rèn)定，《招標(biāo)投標(biāo)法》中有關(guān)投標(biāo)人不得以低于成本的報價競標(biāo)的規(guī)定在實踐中難以操作。2017年新修訂的《反不正當(dāng)競爭法》也已刪除原法第十一條關(guān)于“經(jīng)營者不得以排擠競爭對手為目的，以低于成本的價格銷售商品”的規(guī)定。修訂草案借鑒國際通行公共采購規(guī)則，規(guī)定了異常低價投標(biāo)處理程序。評標(biāo)委員會對于可能影響履約的異常低價投標(biāo)，應(yīng)當(dāng)要求投標(biāo)人在合理期限內(nèi)以書面形式作澄清或者說明，并提供必要的證明材料；投標(biāo)人不能說明其報價合理性的，評標(biāo)委員會可以否決其投標(biāo)，也可以由招標(biāo)人按照招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法對投標(biāo)人履約能力進(jìn)行審查確認(rèn)。通過引入異常低價投標(biāo)處理程序，引導(dǎo)招標(biāo)人和評標(biāo)委員會有效管控合同履約風(fēng)險。
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三是推動提高評標(biāo)質(zhì)量。修訂草案優(yōu)化評標(biāo)委員會組成機制，強調(diào)評標(biāo)委員會成員專業(yè)構(gòu)成由招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項目評標(biāo)工作對專業(yè)分工的需求確定；招標(biāo)人委托的代表應(yīng)當(dāng)熟悉招標(biāo)項目需求，可以是本單位的專業(yè)人員，也可以是外部專家；隨機抽取難以保證專家數(shù)量或者評標(biāo)質(zhì)量的，可以由招標(biāo)人直接確定評標(biāo)專家。強化評標(biāo)委員會對評標(biāo)質(zhì)量的責(zé)任，要求評標(biāo)報告說明每個中標(biāo)候選人的特點、優(yōu)勢、風(fēng)險等評審情況和推薦理由；同時，加強招標(biāo)人對評標(biāo)委員會的監(jiān)督，招標(biāo)人認(rèn)為評標(biāo)活動違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，不符合招標(biāo)文件確定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，存在文字或者計算錯誤，評標(biāo)委員會成員對客觀評審因素評分不一致，或者評分存在畸高、畸低情形的，有權(quán)向評標(biāo)委員會及其成員書面提出意見。通過這些規(guī)定，對評標(biāo)專家行為予以規(guī)范，推動提高評標(biāo)質(zhì)量。
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四是加強標(biāo)后履約管理。2019年7月，我委印發(fā)《公共資源交易領(lǐng)域基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)指引》（發(fā)改辦法規(guī)〔2019〕752號），其中對于合同履行及變更信息的公開內(nèi)容、依據(jù)、時限、主體、渠道等提出了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。修訂草案進(jìn)一步明確要求依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目的招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定公開包括項目重大變動、合同重大變更、合同中止履行和解除、履約驗收、價款結(jié)算等在內(nèi)的履約情況信息，接受所有投標(biāo)人和社會監(jiān)督。針對有的最低價中標(biāo)人在項目實施過程中通過故意拖延工期等方式謀求追加合同金額的問題，修訂草案新增了中標(biāo)人不履約情形下的高效處理措施，中標(biāo)人在中標(biāo)項目實施過程中，不按照合同約定履行義務(wù)或者存在其他情形，致使合同目的不能實現(xiàn)的，或者符合合同約定的解除條件的，招標(biāo)人可以依法解除合同。針對實踐中存在的招投標(biāo)環(huán)節(jié)與合同履行環(huán)節(jié)“兩張皮”問題，修訂草案明確規(guī)定了招標(biāo)人的履約驗收責(zé)任，要求招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)及時按照國家有關(guān)規(guī)定和合同約定，組織對中標(biāo)人履約情況進(jìn)行驗收，同時還規(guī)定了有關(guān)行政監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)建立履約情況評價機制。通過加強履約驗收和履約評價，防止招標(biāo)人與中標(biāo)人不按照合同履行雙方義務(wù)。
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五是加強招投標(biāo)違法行為懲戒力度。2018年，我委會同23個國務(wù)院有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于公共資源交易領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體開展聯(lián)合懲戒的備忘錄》（發(fā)改法規(guī)〔2018〕457號），規(guī)定對招標(biāo)投標(biāo)活動中因惡意低價中標(biāo)導(dǎo)致嚴(yán)重失信的市場主體實施聯(lián)合懲戒，實現(xiàn)“一處受罰，處處受制”。修訂草案針對現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》對違法行為懲戒力度不夠的問題，一方面完善有關(guān)法律責(zé)任規(guī)定，大幅提高了對違法轉(zhuǎn)包分包等違法行為主體的行政處罰額度；另一方面加強招投標(biāo)市場信用體系建設(shè)，建立當(dāng)事人信用記錄，對違法主體依法實施信用懲戒，明確將市場主體嚴(yán)重失信等作為禁止投標(biāo)的情形。
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（二）深化政府采購制度改革。
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財政部深入貫徹落實《政府采購法》等相關(guān)法律法規(guī)要求，不斷完善政府采購制度設(shè)計，解決實踐中存在的政府采購低價中標(biāo)、多次轉(zhuǎn)包等問題。
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一是規(guī)范采購需求和履約驗收管理。印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導(dǎo)意見》（財庫﹝2016﹞205號），強化采購人主體責(zé)任，要求采購人加強需求論證和社會參與，科學(xué)合理的確定采購需求，嚴(yán)格規(guī)范開展履約驗收，對照采購合同的約定對每一項技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)的履約情況進(jìn)行確認(rèn)，倒逼供應(yīng)商慎重報價。
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二是完善政府采購交易規(guī)則。針對部分采購項目技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊，不能事先確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的特點，依法創(chuàng)設(shè)競爭性磋商采購方式，建立“先明確需求、后綜合評分”的兩階段采購模式，避免最低價成交可能導(dǎo)致的惡性競爭。修訂完善《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號），規(guī)定除技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物服務(wù)項目外，應(yīng)采用綜合評分法，授權(quán)評標(biāo)委員會拒絕可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或不能誠信履約的過低報價。明確技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強的采購項目，主管預(yù)算單位同意后采購人可自行選定相應(yīng)專業(yè)領(lǐng)域的評審專家。
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三是規(guī)范信用記錄查詢及使用。印發(fā)《財政部關(guān)于在政府采購活動中查詢及使用信息記錄有關(guān)問題的通知》（財庫﹝2016﹞125號），要求采購人和采購代理機構(gòu)在政府采購活動中查詢相關(guān)主體的信用信息，依法限制相關(guān)失信主體參與政府采購活動。在政府采購網(wǎng)開設(shè)專欄，記錄政府采購嚴(yán)重違法失信行為，并為“信用中國”和全國信用信息共享平臺等網(wǎng)站進(jìn)行信息共享。
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四是禁止轉(zhuǎn)包并規(guī)范分包行為。按《政府采購法實施條例》規(guī)定，政府采購合同不允許進(jìn)行轉(zhuǎn)包。關(guān)于分包行為，印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫﹝2019﹞38號），明確采購人允許分包的，應(yīng)在采購文件中對可以分包履行的具體內(nèi)容、金額和比例進(jìn)行明確。
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（三）推進(jìn)工程造價改革。
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住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《工程造價改革工作方案》（建辦標(biāo)﹝2020﹞38號），大力推進(jìn)工程造價改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少政府對價格形成的干預(yù)。完善工程造價計算規(guī)則和市場價格信息發(fā)布機制，由政府搭建市場價格信息發(fā)布平臺，鼓勵社團組織和企事業(yè)單位通過平臺發(fā)布市場價格信息，供市場主體選擇。強化已竣工工程造價數(shù)據(jù)積累，綜合運用工程造價指標(biāo)指數(shù)和市場價格信息，落實建設(shè)單位造價管控責(zé)任，加強施工合同履約管理。由定額計價改為清單算量、市場詢價、競爭定價，確保工程投資效益得到有效發(fā)揮。提案中提出的改變傳統(tǒng)的定額計價模式、逐步與市場價格接軌、利用信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)手段等建議，在改革方案中均已體現(xiàn)。
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（四）加強建筑市場誠信體系建設(shè)。
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住房城鄉(xiāng)建設(shè)部高度重視建筑市場誠信體系相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)工作。2005年印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)建筑市場信用體系建設(shè)工作的意見》（建市﹝2005﹞138號），指導(dǎo)全國各省市開展建筑市場誠信體系建設(shè)工作。2007年印發(fā)《建筑市場誠信行為信息管理辦法》（建市﹝2007﹞9號），2011年印發(fā)《全國建筑市場注冊執(zhí)業(yè)人員不良行為記錄認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（建辦市﹝2011﹞38號），明確了不良行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善了建筑市場誠信體系。2013年制定了誠信信息平臺運行工作制度，并積極推進(jìn)企業(yè)、人員和工程項目三大數(shù)據(jù)庫建設(shè)。2014年進(jìn)一步整合系統(tǒng)、優(yōu)化資源，將全國建筑市場誠信信息平臺納入全國建筑市場公共服務(wù)平臺。2017年印發(fā)《建筑市場信用管理暫行辦法》（建市﹝2017﹞241號），加強對建筑市場各方主體信用信息的認(rèn)定、采集、交換、公開、評價、使用和監(jiān)督管理，建立了建筑市場主體黑名單制度。2019年印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（建市規(guī)﹝2019﹞11號），明確提出強化合同履約監(jiān)管，加強建筑市場和施工現(xiàn)場“兩場”聯(lián)動，將履約行為納入信用評價，中標(biāo)人應(yīng)嚴(yán)格按照投標(biāo)承諾的技術(shù)力量和技術(shù)方案履約，對中標(biāo)人拒不履行合同約定義務(wù)的，作為不良行為記入信用記錄。
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三、下一步工作考慮
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一是我委將積極配合司法部做好《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂的立法審查工作，盡快對修訂草案作進(jìn)一步修改完善，爭取及早提請國務(wù)院常務(wù)會議審議通過后報送全國人大。同時啟動《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》修訂的前期研究工作。此外，還將繼續(xù)通過“信用中國”網(wǎng)站公布招投標(biāo)領(lǐng)域典型失信案例，依法依規(guī)加強失信懲戒。
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二是財政部將推動有關(guān)主管部門、行業(yè)協(xié)會、集中采購機構(gòu)研究制定政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)、合同范本、履約驗收細(xì)則等，提高政府采購需求制定、履約驗收等工作的標(biāo)準(zhǔn)化水平。健全政府采購交易規(guī)則，細(xì)化采購評審規(guī)則，引導(dǎo)采購人根據(jù)采購項目的需求特點，合理選擇采購方式和評審方法。持續(xù)推進(jìn)供應(yīng)商誠信及履約評價工作，進(jìn)一步加強信用聯(lián)合懲戒，依法限制失信主體參與政府采購活動。
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三是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將進(jìn)一步完善全國建筑市場監(jiān)管公共服務(wù)平臺，積極研究開展建筑市場信用評價，及時歸集和發(fā)布市場主體信用信息，加大不良行為信息公開力度，對存在嚴(yán)重失信行為的市場主體予以懲戒，推動建筑市場信用信息在招標(biāo)投標(biāo)活動中規(guī)范應(yīng)用。
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此外，關(guān)于在單位資質(zhì)和人員資質(zhì)取消、權(quán)限下放的領(lǐng)域，采用現(xiàn)有其他合法資質(zhì)包含與替代、允許招標(biāo)時設(shè)置合理技術(shù)準(zhǔn)入門檻等方式解決過渡期間監(jiān)管問題的建議，我們認(rèn)為，根據(jù)招標(biāo)項目需要合理設(shè)置投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)具備的技術(shù)條件，是招標(biāo)人的自主權(quán)利；只要不構(gòu)成不合理排斥或限制潛在投標(biāo)人，行政監(jiān)督部門不應(yīng)當(dāng)干涉。關(guān)于對低價中標(biāo)人實行高額履約擔(dān)保的建議，我們在《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂過程中進(jìn)行了研討，目前各方面還存在不同看法，爭議焦點主要是這一舉措對治理最低價中標(biāo)問題是否有效、實踐中是否會被濫用以及是否會不合理加大投標(biāo)人負(fù)擔(dān)，下一步我們將會同有關(guān)部門充分考慮相關(guān)建議，作進(jìn)一步研究論證。
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感謝全國工商聯(lián)對發(fā)展改革工作的關(guān)心和支持。
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國家發(fā)展改革委
2020年10月16日
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